Moet ik mij zorgen maken? – Nederlandse samenvatting

M.B. de Graaff

Beleid en beleving

Het gebruik van draadloze telecommunicatie technologieën, zoals mobiele telefoons, is in de afgelopen twee decennia exponentieel gegroeid. Deze groei gaat samen met de ontwikkeling van een ogenschijnlijk onzichtbaar draadloos netwerk van antennes. Door de vele zendmasten die deze antennes ondersteunen heeft het draadloos netwerk echter een grote materiële voetafdruk. De plaatsing van zendmasten wordt omarmd en bestreden tegelijkertijd. Beleid en de wens van consumenten naar voldoende bereik en kwaliteit van het draadloos netwerk vragen om de plaatsing van meer zendmasten. Tegelijkertijd zijn de mogelijke gezondheidseffecten van de radio-frequente elektromagnetische velden (EMV) die de antennes uitzenden geregeld de focus van lokaal protest door burgers. Waar komen deze zorgen van burgers over het gezondheidsrisico van zendmasten vandaan? Hoe ontstaat lokaal protest, en waarom zijn sommige zendmasten omstreden terwijl andere zonder een klacht worden gebouwd? Dit onderzoek geeft antwoord op deze vragen door de relatie tussen het risicobeleid en de beleving van burgers van deze technologische ontwikkeling te onderzoeken.

Het beleid rond de milieu en gezondheidsrisico’s van technologie zoals zendmasten voor mobiele telefonie is recent verschoven van een hiërarchisch model van bestuur naar een ‘risk governance’ perspectief. Dit gebeurt vooral in reactie op doorgaande controverses over dergelijke risico’s en het verminderen van vertrouwen van burgers in wetenschap en overheid. Centraal in deze verschuiving staat de participatie van burgers in besluitvorming over technologische risico’s en wetenschappelijke onzekerheden. Deze verschuiving wordt bekritiseerd als weinig substantieel. Burgers zouden veelal niet betrokken worden in het definiëren en behandelen van het probleem en zo blijft de specialistische kennis van professionals en experts dominant in de besluitvorming over deze risico’s en onzekerheden. Het debat over ‘governance’ in de regulering van wetenschap en technologie wordt bemoeilijkt door onduidelijkheden over de specifieke effecten van risicobeleid. Bijvoorbeeld, risico communicatie die tracht de zorgen van burgers te verminderen kan deze zorgen juist vergroten. Er mist in het bijzonder kennis over de effecten van risicobeleid in het alledaagse leven van burgers, kennis waar dit onderzoek aan poogt bij te dragen.

De plaatsing van zendmasten voor mobiele telefonie is een goede casus om het ontstaan van de zorgen van burgers over de risico’s van technologie in relatie tot de regulering van wetenschappelijke onzekerheden en gezondheidsrisico’s te bestuderen. De vraag die dit onderzoek stuurt is:

Hoe beleven burgers de plaatsing van zendmasten voor mobiele telefonie, en in hoeverre en op welke manier kan dit verklaard worden door de regulering van de risico’s van deze zendmasten?

Het theoretische doel van deze vraag is tweeledig. Ten eerste stelt deze vraag een bijdrage aan onderzoek naar sociale bewegingen tot doel. Wat is de relatie tussen beleid en beleving? Dit onderzoek verkent de mechanismen waardoor beleidsvertogen ‘resoneren’ in de beleving van burgers in omstreden en in niet omstreden situaties. Ten tweede draagt deze vraag bij aan sociologisch onderzoek naar risico en onzekerheid door de effecten van risicobeleid in de context van het alledaagse leven te begrijpen. Deze twee doelen worden gecombineerd in een ‘feedback model van risicopolitiek’. Dit model richt zich op de dynamiek in de sociale constructie van sociale problemen. Het gaat uit van talige processen van betekenisgeving (‘framing’) en emotie (‘feeling’) en beargumenteert dat beleidsvertogen door concrete politieke interacties de beleving van een sociaal probleem kunnen structureren. Tegelijkertijd is het alledaagse leven van burgers geen schone lei. Door hun betrokkenheid in politieke interacties kunnen burgers bijdragen aan de manier waarop een sociaal probleem vorm krijgt. Dit heeft, op haar beurt, weer effect op beleidsvertogen. Het feedback model benadrukt zo de verweven dynamiek van politiek en het alledaagse leven, en vooral het doorgaande proces waarin de beleving van burgers vorm krijgt.

Om deze dynamieken te kunnen beschouwen is dit onderzoek opgezet als een multi-level, longitudinaal en mixed method studie van het plaatsen van zendmasten voor mobiele telefonie in Nederland en Zuid Californië. Nauwgezet volgt dit onderzoek de praktijken van ambtenaren, professionals in de telecom industrie en actieve burgers op het nationale en lokale niveau door middel van interviews met informanten, observaties van politieke interacties en de analyse van relevante documenten. De beleving van burgers wordt over tijd gevolgd met mixed method panel studies in situaties waar besloten wordt over de plaatsing van een zendmast in de buurt. Deze panels combineren vragenlijsten, interviews en observaties. Dit onderzoek concentreert zich zo, in lijn met recente methodologische kritiek in sociale bewegingen onderzoek, op het ontstaan van zorgen en protest. Het draagt in het bijzonder bij aan het schaarse onderzoek naar de ontwikkelingen van de beleving van risico en onzekerheid door burgers over tijd heen.

Een depolitiserend beleidsvertoog over de risico’s van zendmasten

In het beleid dat de plaatsing van zendmasten in Nederland en Californië reguleert wordt de plaatsing van zendmasten tot een specifiek sociaal probleem gemaakt. Tegelijkertijd worden de rechten en plichten van burgers met betrekking tot dit probleem gedefinieerd. De praktijken van de telecom industrie en beleidsmakers richten zich voornamelijk op de uitrol van het draadloos netwerk. Ook richten deze zich op voorzorg met betrekking tot de mogelijke gezondheidseffecten van EMV en op het design van zendmasten zelf. In Nederland is er aandacht voor de zorg voor mensen die zeggen gezondheidseffecten te ervaren door blootstelling aan EMV. Deze diverse praktijken maken bepaalde vormen van burgerschap legitiem. Zo komt de burger in het risicobeleid naar voren als: de consument, een passief en gegeneraliseerde burger, een actieve burger en het slachtoffer. Samen brengen deze praktijken het beleidsvertoog aan het licht. Dit vertoog stelt de uitrol van het draadloze netwerk voorop als onwrikbaar imperatief en medicaliseert dit netwerk tegelijkertijd voortdurend. Jaren voor protest tegen zendmasten op basis van gezondheidseffecten ontstond werd de plaatsing van zendmasten al in beleid tot een medisch probleem gemaakt. Tegenwoordig richten de praktijken van industrie en beleidsmakers zich, bewust en reflexief, op het depolitiseren van het plaatsen van zendmasten. Lokale protesten en de betrokkenheid van burgers in besluitvorming over het plaatsen van een zendmast worden eerder gezien als een probleem dan als een oplossing, en maatschappelijke onrust wordt preventief gemanaged. Hoewel de depolitiserende praktijken de uitrol van het netwerk ondersteunen, hebben zij het onbedoelde effect bij te dragen aan de doorgaande controverse over de mogelijke gezondheidsrisico’s van de EMV die zendmasten uitzenden.

Resonantie en feedback tijdens protest tegen zendmasten

De doorgaande controverse is een eerste indicatie van het belang van ‘feedback’ van burgers in de sociale constructie van een specifiek probleem. Depolitiserende beleidspraktijken die het besluit over de bouw van een zendmast buiten het politieke domein trachten te plaatsen leiden juist tot een politisering van deze besluitvorming. De resonantie van het beleidsvertoog in de beleving van de technologie is het meest duidelijk tijdens contentieuze, omstreden, situaties. Actieve burgers leren hoe zij strategisch tegen de plaatsing van zendmasten kunnen protesteren door de talige mogelijkheden in beleid aan te voelen en te grijpen. Hun argumenten worden gestructureerd door wat, volgens het beleidsvertoog, legitiem is. Zo richten actieve burgers zich eerder op de esthetiek van zendmasten dan het mogelijke gezondheidseffect.

De burgers die het meest actief tegen zendmasten protesteren op het nationale niveau in Nederland menen fysiek te lijden van blootstelling aan EMV: elektrogevoeligen. De manier waarop elektrogevoeligen met hun klachten omgaan in het publieke domein wordt, succesvol, vorm gegeven in lijn met het beleid over EMV en gezondheid. Elektrogevoeligen zijn tegenwoordig onderdeel van diverse platforms voor belanghebbenden. Ook staat de zorg voor elektrogevoeligen op de politieke agenda, al wordt de oorzaak voor hun zelf-diagnose niet expliciet erkend. Deze gedeeltelijke overwininning laat zowel de kracht en grenzen van zogenaamd ‘biologisch’ burgerschap zien. Hoewel ze aansluiten bij gezondheidsbeleid en zich effectief organiseren rond hun zelf-diagnose forceren elektrogevoeligen slechts een beperkte wijziging in de problematisering van deze technologie en hoe daar legitiem over gevoeld kan worden.

De resonantie van het nationale beleidsvertoog valt in de beleving van elektrogevoeligen vrij direct te observeren. Het beleid over de plaatsing van zendmasten resoneert ietwat anders in de verschillende situaties waar een zendmast omstreden raakt. Door in Nederland zestien gevallen van lokaal protest tegen een zendmast te volgen, vinden we dat de specifieke manier waarop een zendmast tot probleem wordt gemaakt het verloop en de uitkomst van deze protesten beïnvloedt. Op lokaal niveau kunnen lokale overheden en actieve burgers feedback geven aan het nationale en depolitiserende beleidsvertoog waardoor, in die specifieke situatie, het dominante beleidsvertoog verschuift.  Veranderingen in legitieme manieren van betekenisgeving aan een zendmast, en hoe daar over gevoeld mag worden, zijn vooral groot als gemeentes een coalitie aangaan met burgers en het nationale beleidsvertoog expliciet bevragen. Hoe intensiever, inclusiever en gezaghebbender de samenwerking tussen de gemeente en protesterende burgers is, hoe groter het effect op de uitkomst van het protest is. In de meeste extreme gevallen worden bestaande zendmasten verwijderd en leiden lokale protesten tot duurzame wijzigingen in nationaal beleid.

De beleving van burgers van het plaatsen van een zendmast in hun buurt

Om de relatie tussen beleid en beleving in niet omstreden situaties te bekijken, wordt eerst deze relatie op populatie niveau in Nederland tussen oktober 2012 en december 2014 onderzocht. Dit laat zien dat de manier waarop burgers zendmasten beleven, gemiddeld genomen, veel meer inhoud dan vrees voor gezondheidseffecten. Nederlandse burgers maken zich wel degelijk zorgen over deze risico’s, maar deze zorgen zijn, net zoals in de Verenigde Staten, relatief klein in vergelijking met de zorgen in andere Europese landen. Ondanks een groeiend onderscheid in de beleving van zendmasten als een voordeel of last lijkt deze beleving stabiel over tijd. De analyse van beleving op dit algemene niveau geeft een indicatie van de resonantie van het depolitiserend nationaal beleidsvertoog in het alledaagse leven van burgers. De diverse manieren waarop burgers betekenis geven aan een zendmast zijn goeddeels in overeenstemming met het beleidsvertoog. De doorgaande depolitisering van zendmasten heeft burgers niet meer zorgen aangewakkerd, maar ze ook niet doen afnemen.

De resultaten op het niveau van de Nederlandse bevolking vormen de achtergrond voor de analyse van acht lokale processen van besluitvorming over het plaatsen van een zendmast. Deze analyse richt zich op de relatie tussen concrete politieke interacties en de beleving van burgers in de context van hun alledaags leven. De acht gevallen maken duidelijk dat het plaatsen van een zendmast veel tijd kost, een zeer dynamisch proces is en dat de besluitvorming vooral uit het zicht van burgers (‘backstage’) gebeurt. Besluitvorming over een specifieke zendmast is vaak herhalend en loopt niet synchroon met de daadwerkelijke bouw van een zendmast. Het bereik van officiële informatie en risicocommunicatie over zendmasten lijkt beperkt. De informatie die lokale overheden en industrie professionals verstrekken, versterkt de betekenisgeving en gevoelsregels van het depolitiserende beleidsvertoog. Belangrijk in de beleving van burgers zijn lokale media en de informatie die burgers via informele netwerken bereikt. Burgers zoeken ook zelf naar informatie als ze met een zendmast in de buurt geconfronteerd worden. Dit wordt vooral gedaan als de informatie vanuit de overheid specifieke vragen over gezondheid onbeantwoord laat. Zorgen over gezondheidseffecten zijn, lokaal, geen legitieme argument om een zendmast tegen te houden en alleen over de specifieke locatie van een zendmast mogen burgers soms hun mening uiten. Deze lokale dynamiek maakt het lastig voor burgers, maar ook voor lokale overheden, om invloed uit te oefenen op de bouw van zendmasten in hun buurt. De betrokkenheid van burgers wordt in sommige gevallen actief gezocht door lokale overheden en in de helft van de gevallen vinden we ook dat burgers zich daadwerkelijk betrekken bij het besluitvormingsproces.

De politieke interacties in de acht besluitvormingsprocessen hebben maar een beperkt effect op de beleving van burgers. Burgers nemen diverse posities in ten aanzien van het plaatsen van een zendmast in hun leefomgeving, verschillend van onverschilligheid tot verontrusting. Hoe meer burgers het plaatsen van een zendmast betrekken in het alledaags leven, hoe meer negatieve gevoelens zoals twijfel, schaamte en angst, door hen benoemd worden. Door het mobiliseren van bestaande emotionele bindingen met de leefomgeving, gemeenschap, technologie en lokale politiek creëren burgers over het algemeen een grote afstand tussen de komst van een zendmast in de buurt en hun alledaags bestaan. Dit bestaan zit dan vol met meer belangrijkere zorgen, zoals financiën of een pasgeboren kind. Het plaatsen van een zendmast wordt een ‘ver van mijn bed show’ en zo, in lijn met het depolitiserend beleidsvertoog, wordt voorkomen dat het besluitvormingsproces een impact maakt op het alledaagse leven. Gezien de afstand die burgers creëren, en de vrij stabiele definities die het plaatsen van een zendmast krijgt in de acht situaties, is het niet verrassend dat de meerderheid van de burgers niet geroerd wordt door de politieke interacties.

Toch wordt een aanzienlijk deel van de burgers wel door de besluitvormingsprocessen geraakt. Dit uit zich in subtiele en graduele verschuivingen in hun beleving van de zendmast die aanstaande is in hun buurt. De politieke interacties en betrokkenheid van burgers beïnvloeden de intensiteit en richting van de verschuivingen in beleving. Als burgers weinig controle op het proces ervaren leidt de lokale dynamiek hen tot meer zorgen over de technologie. In de gevallen waar burgers actief betrokken worden, het vertoog leren en wel controle op het proces ervaren zijn burgers meer gerustgesteld over de tijd heen. De relatie tussen concrete interacties en beleving is meer diffuus als zowel lokale overheden en burgers zich actief bezighouden met de te plaatsen mast. In deze gevallen lijken de politieke interacties vooral zorgen op te wekken bij burgers als de inhoud van deze interacties niet aansluit bij de verwachtingen die burgers hebben over het doel van het besluitvormingsproces.

Een bijdrage aan risicopolitiek

Dit onderzoek toont hoe een beleidsvertoog over een technologische ontwikkeling als het plaatsen van een zendmast voor mobiele telefonie resoneert in de beleving van burgers, en hoe deze beleving op bepaalde momenten terugkeert (‘feedback’) in beleid. Deze observaties vertroebelen lineaire oorzaak en gevolg relaties tussen het maken van beleid en de ervaring van burgers van hetgeen dit beleid poogt te reguleren. Het creëren van beleid is een dynamisch proces, net zoals de beleving van burgers, en deze dynamieken verstrengelen zich in de sociale constructie van een probleem. Het beleidsvertoog over zendmasten is, historisch gezien, wel bepalend in de constructie van zendmasten als een gezondheidsrisico. Dit beleidsvertoog structureert ook, in het algemeen, de beleving door burgers van de technologie en haar risico’s. In reactie op lokaal protest ontstond vergelijkbaar beleid in Nederland en Californië dat protesten van burgers tegen zendmasten probeert te voorkomen. De technologie wordt gecamoufleerd en het debat over gezondheidsrisico’s is gecentraliseerd op nationaal of federaal niveau. Nieuw protest ontstaat juist uit de (talige) mogelijkheden die dit depolitiserend beleid weer biedt. De politieke bijdrage (‘engagement’) van burgers kan zodoende helpen om te bewerkstelligen wat in bepaalde situaties legitiem is om te doen, zeggen en voelen. Zo kan deze bijdrage bestaan uit expliciet protest of uit een vrij subtiel positioneren dat, ondanks haar subtiliteit, een belangrijk onderdeel is van het formuleren wat er op het spel staat tijdens de uitrol van een technologie. De beleving door burgers van een mogelijk risicovolle technologische ontwikkeling is een doorgaand proces van het geven van betekenis en reguleren van gevoelens. Dit proces is ingebed in concrete interacties en bestaande emotionele bindingen. De beleving van burgers wordt niet geheel gestructureerd door een beleidsvertoog, want het alledaags leven van burgers omvat veel meer dan beleid alleen. Een beleidsvertoog kan wel een context bieden voor deze beleving, afhankelijk van de specifieke situatie en de mate waarin burgers zich betrekken bij besluitvorming. Op dit moment leidt de dynamiek tussen het beleid over het plaatsen van zendmasten voor mobiele telefonie en de beleving van burgers tot een relatief stabiel beleidsvertoog en een vergelijkbare stabiele beleving van de technologie door burgers.

De bevindingen van dit onderzoek benadrukken dat burgers een waardevolle bijdrage kunnen leveren aan risicopolitiek. Net als lokale overheden, industrie professionals en wetenschappers zijn zij, in potentie, politieke actoren. De invloed van de risicopolitiek van zendmasten voor mobiele telefonie op het alledaagse leven van burgers is momenteel vrij indirect. Ondanks intensieve vormen van communicatie en burgerparticipatie die dit onderzoek vooral in California heeft geobserveerd, ontbreekt het aan grote verschillen in beleving tussen burgers. Dit laat zien dat informatie en participatie alleen onvoldoende zijn om burgers op een betekenisvolle manier te betrekken bij besluitvorming. Dit onderzoek suggereert dat de betrokkenheid van burgers met problemen die als risico gedefinieerd zijn vooral productief is als deze betrokkenheid gezocht wordt in relatie tot de bestaande beleving van dit probleem door burgers. Er moet rekening gehouden worden met bestaande emotionele bindingen met de leefomgeving en gemeenschap, en met een gevoel van controle door burgers op het besluitvormingsproces. Tegelijk moet er niet alleen van risico uit gegaan worden. In het geval van zendmasten voor mobiele telefonie zien we in dit onderzoek dat het gezondheidsrisico, zo prominent in het beleid, slechts één aspect van een zeer multidimensionale beleving vormt. Deze suggesties contrasteren met de inspanning in beleid om protest en onrust rond het plaatsen van een zendmast te voorkomen. Tot op heden heeft deze inspanning er echter niet toe geleid dat burgers zich minder zorgen maken, noch heeft het een einde gemaakt aan lokale protesten en wetenschappelijke onzekerheden. In plaats van het voorkomen van onrust zouden we ons daarom meer expliciet bezig kunnen houden met het alledaagse leven van burgers. We zouden kunnen streven naar een pragmatisch begrip van de verschillende manieren waarop, en situaties waarin, burgers risico’s en onzekerheden ervaren. Hiermee kunnen we proberen om controverse te omarmen en de verschillende twijfels en angsten van alle betrokkenen in besluitvorming over wetenschap en technologie te verkennen in plaats van deze te vermijden of negeren.